1918年11月11日，德国宣布无条件投降，第一次世界大战终告结束。1919年1月18日，战胜国在法国巴黎召开和会，讨论战后安排问题。中国和日本作为战胜国，都将参加巴黎和会。关于山东问题，日本政府在会前即已讨论决定：胶州租借地不能无条件地还给中国，必须先在和约中取得自由处分权，再按1915年中日条约将该地归还中国；关于德国在山东的各种权益和财产，尤其是胶济铁路和沿线30里地区内的开矿权，必须由日本接管。而中国政府在段祺瑞（时已辞去总理职务，但作为参战督办仍握有军权）的主导下，竟不打算提出要求日本归还山东权益的要求。北京政府派出了以外交总长陆征祥为团长，包括驻美大使顾维钧、南方政府代表王正廷等人的代表团。尽管北京政府并不打算在会上采取积极的行动，在山东问题上也准备与日本合作，但顾维钧、王正廷等人深受要求恢复中国主权的舆论影响，在会上有时背离北京政府的意图而独立行动，并在某种程度上主导了中国代表团。中国代表团在会上提出了自己的要求，其主要内容有：废除外国在中国的势力范围；撤退驻扎在中国的外国军队；取消外国在中国的邮政和电信事业；废除领事裁判权；归还租借地和租界；恢复关税自主权；取消二十一条