日本帝国主义发动九一八事变的直接目的，是要把中国的东北地区变为日本的殖民地。但是，以什么样的形式出现，建立什么样的统治机构，来实现其对中国东北的殖民统治，在日本军部很早就作过各种设想。在日本参谋本部制订的《一九三一年度形势判断》中，曾提出三种方式的设想：一是建立一个名义上归国民党中央政府管辖的亲日新政权，以代替张学良政权；二是建立“脱离中国本土”的“独立国”，即扶植傀儡政权；三是直接吞并中国东北领土，划入日本版图。[1]由于对形势的估计不同，在侵略的步骤、方式和方法上，日本军部取渐进主义，倾向于先实行第一种方式；而日本关东军则取激进主义，力主实行第三种方式。关东军就是抱着把中国东北直接变为“日本领土”的野心，而发动九一八事变的。在“九一八”前，关东军根据其领土吞并方案，曾经任命关东军总会计师佐藤甲子寿为奉天市政公所主任。占领沈阳后，因驻奉天特务机关长土肥原贤二已于9月19日由东京返回沈阳，所以9月20日设奉天市政公所时，改由土肥原贤二任所长，即奉天市长。市政各项重要职务，概由日人直接出面充任。与此同时，关东军根据领土吞并方案，仿效日本国内行政区划，还拟定了一个在中国东北实行废省置县的