要了解清政府如何定位外国公使的政治身份，必须先探讨清政府如何因应“公使驻京”的涉外体制变化，故本节只讨论清政府涉外体制的变化，暂时不谈“外国公使觐见礼”问题。由于《天津条约》、《北京条约》的限制，清政府必须改变“宾礼体制”的交涉惯例，先后设置总理各国事务衙门（简称总理衙门，亦称总署）、五口通商大臣（1866年改称南洋通商大臣，简称南洋大臣，由两江总督兼衔）、三口通商大臣（1870年改称北洋通商大臣，简称北洋大臣，由直隶总督兼衔）。因此，本节拟从总理各国事务衙门、南洋通商大臣、北洋通商大臣的职权、互动及运作问题，探讨“宾礼体制”接待贡使的成例如何影响清政府对外交涉的体制，可知清政府的改变只是表面，仍不脱过去“督抚外交”的旧框架，无法真正实现所谓的“平行往来”。[1]