日本当局在占领南京后，恢复城市的社会治安、镇压一切抗日分子与抗日活动、建立起稳定的殖民统治社会秩序，一再被日本最高当局确定为最重要的军政任务。1938年1月20日，日本大本营陆军参谋本部制订了《1938年以后的战争指导计划大纲草案》，其中关于在中国占领区的“政略指导”规定：中国新兴政权以帝国军队勘定之地区为其领域，应以善政进行自治，在此首先实现睦邻共荣之理想，帝国军队在该政权背后支援其恢复治安及培养实力。15793031938年10月25日日军侵占武汉、广州以后，日本面临着对华持久战局面的形成，采取对华侵略的新政略、战略。其中，确保对日军占领区，特别是对南京、上海、杭州三角地带的治安肃正，更成为日本对华政策的中心与重点。1938年12月2日，日本大本营根据第二次近卫声明与《调整日华新关系方针》的精神，下达“大陆命令第241号”，规定此后侵华日军的作战任务，其中最重要的一项内容，就是在日军占领地区加强治安：确保占领地区，促使其安定，以坚强的长期围攻的阵势，努力扑灭抗日的残余势力。……（在华中地区）华中派遣军司令官应确保大体在庐州、芜湖、杭州线以东的占领地区的安定，特别应首先设法迅速恢复沪