对以藤原百川等人为中心的光仁朝廷而言，当务之急是紧缩道镜时代散漫的财政，重新巩固政权基础。光仁在精减冗余官厅的同时，加强对国司的监督，力求安定平民生活。但是，平民浮浪逃亡、富豪钻营私利等的事态早已到了难以抑制的程度。东北人的情况也敏感地反映出了日本国的不安定。一方面，有些首领意欲争取自身在日本国中的地位；另一方面，政府视归服的“虾夷人”—东北人为“俘囚”，强迫他们移居九州及其他地方，将他们区别于平民，激起了东北人的强烈不满，他们于774年（宝龟五年）攻打陆奥的桃生城。东北人与日本国之间的“三十八年战争”拉开了序幕，该战争一直持续到811年。780年（宝龟十一年），时任陆奥国伊治郡郡司的东北人首领伊治公呰麻吕发动叛乱，杀害了督促胆泽建城的按察使，烧毁了陆奥国府多贺城，并抢夺城内仓库的物资。光仁立即派遣大军征讨。不过，翌年即781年（天应元年），光仁让位于皇太子山部亲王，不久后便去世。光仁朝廷的所有课题落到了时年45岁正值壮年的桓武天皇身上。如前所述，桓武天皇的母亲具有朝鲜半岛移民的血统。畿内贵族视桓武之母出身低微，起初对桓武天皇的抵触非常强烈。782年（延历元年），桓武治盐烧王之子即天武